Élet és Irodalom, 2010. július-december (54. évfolyam, 26-52. szám)

2010-12-23 / 51-52. szám - Halmai Gábor: A nem alkotmányos alkotmány és az ellene való orvosság (24. oldal)

HALMAI GÁBOR: Alkotmányjogi közhely, hogy az alaptörvények - legyenek azok több dokumentumból álló történeti alkotmányok vagy egyetlen törvénybe foglalt ún. kartálisak - nem szükségképpen elégítik ki az alkotmányosság, vagy más néven a jogállamiság követelményeit, mint a hatalommegosztás és az alapvető jogok garantált volta. Ilyen nem alkotmányos alkotmány volt a magyar jogtörténetben az 1949 előtti magyar történeti és az 1949-es kartális alaptörvény egyaránt. Ugyanakkor az alkotmányosság követelményeit maradéktalanul kielégíti az angol történeti alkotmány éppúgy, mint az 1989-ben elfogadott magyar rendszerváltó alkotmánymódosítás. Az elkészült és tárgyalás alatt álló alkotmánykoncepció alapján úgy tűnik, hogy jövő tavasztól ismét nem lesz alkotmányos alkotmányunk. Az ideologikus semleges alkotmány A gőzerővel alkotmányozó két kormányzópárt egyik ambíciója az új alkotmánnyal kapcsolatban az volt, hogy az legyen ideológiailag semleges. Nos, ahogy ez az írás igazolni igyekszik, ez a törekvés éppen az ellenkezőjére fordult, amennyiben az 1990 tavaszára ideológiailag teljesen semlegesített rendszerváltó alkotmánymódosítást az új koncepciónak sikerült telezsúfolnia a keresztény-nemzeti konzervatív ideológia számos elemével. Ugyanakkor a koncepció valóban semlegesnek mondható az alkotmányosság több évszázados elveiről, amennyiben abban nem ismerhetők fel egyértelműen a jogállamiság érvényesítésének biztosítékai, a hatalommegosztás és az alapvető jogok garanciái. Nyilván a liberális demokrácia elemeinek ez a hiánya nem a véletlen műve. Úgy tűnik, hogy a „mag-alkotmány” alkotmányelméleti és -történeti szempontból értelmezhetetlen ötlete éppen az alkotmányos elvek elfedését szolgálja. Ezt az alkotmánykoncepció azzal az anakronisztikus követelménnyel juttatja kifejezésre, hogy az új alaptörvény legyen rövid, csak a legfontosabb szabályokat magában foglaló „élő keret”, a „nemzet akarata”. Ezzel már el is kezdődik a modern alkotmányosság elveinek elrelativizálása: ki is alkotmányoz, és kire vonatkozik az alkotmány. A koncepcióban az előbbi kérdésre azt a homályos választ találjuk, hogy a nemzet az alkotmányozó hatalom letéteményese. Miután a nemzet előtt nem szerepel jelző, nem tudhatjuk, vajon a fogalmazók az állampolgárok alkotta politikai vagy a magyar etnikumúakra kiterjedő kulturális nemzetre gondolnak-e. Az alkotmány hatályát illetően pedig azok a megfogalmazások okozzák a bizonytalanságot, amelyek nem az alkotmányok szokásos szabályozási tárgyáról, az államról szólnak mint a kötelezettségek alanyáról és az alkotmány korlátozó rendelkezései tárgyáról, hanem Magyarországról. Ahogy az a határon túl élő magyarokért való felelősségvállalás kapcsán olvasható. Az ideologikus elemek közé tartozik a Szent Korona többszöri megjelenése a koncepcióban, mégpedig nemcsak mint a magyar alkotmánytörténet része a preambulumban, hanem az alapvető rendelkezések között is. Ez utóbbi már kézzelfoghatóvá teheti azt a konfliktust, ami az új alkotmány majdani értelmezése kapcsán kialakulhat az egyenlőségen alapuló népszuverenitás elve és az azzal nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen, a nemesi nemzeten nyugvó Szent Kora-tan között. Vajon például diszkriminációval kapcsolatos konkrét ügyekben melyiket választja majd az értelmezés alapjául az Alkotmánybíróság - már ha fog még létezni az új alkotmány elfogadását követően. Ugyanígy elbizonytalanodhat majd az új alkotmány értelmezője, amikor a magyar lobogó republikánus színei és az abban elhelyezett monarchikus Szent Korona mögötti elvek között kell választania. Miközben világszerte komoly vita folyik a modern alkotmányos rendszerek szekularizmus-felfogásai, például a vallási közösségeknek nagyobb, illetve kisebb autonómiát biztosító amerikai és francia megoldások között, aközben a magyar alkotmányozó - miközben fontosnak tartja Isten szerepeltetését a preambulumban - egyszerűen „elfelejti” az alkotmányba felvenni állam és egyház szétválasztásának elvét. Arra, hogy ebben az esetben sem véletlen feledékenységről lehet szó, bizonyítékul szolgál a modern kor kívánalmaitól egyre jobban eltávolodó teológiai ihletésű házasság- és családfogalom alkotmányba foglalása, az előbbi esetében férfi és nő kapcsolatára korlátozva azt, az utóbbi kapcsán figyelmen kívül hagyva az egyre terjedő, házasságon kívüli együttélési formákat. Alighanem ugyanez a vallási indíttatású szemlélet a magyarázata annak, hogy a hátrányos megkülönböztetés tiltott okai közül a modern alkotmányszövegekkel, illetve az Európai Unió diszkriminációs irányelveivel ellentétben kimaradt a szexuális orientáció. De a szekularizációtól való eltávolodás nyilvánul meg az élet kezdő időpontjának a fogantatáshoz kapcsolásában is. A kormányzó pártok képviselői hiába igyekeznek megnyugtatni - nyilván főleg női - választóikat, hogy ebből nem következik az abortusz-szabályozás szigorítása, valójában a magzat fogantatástól elismert jogalanyisága törvényszerűen vonja maga után az anya döntési jogának szűkülését. Ahogy Sólyom László, az Alkotmánybíróság 1991-es, első abortusz-döntésében fogalmazott: ha az alkotmányozó a magzat jogalanyiságának megoldását választja - amit Sólyom a rabszolga-felszabadításhoz mérhető jelentőségű forradalmi tettnek értékelt volna -, akkor ebből okszerűen következik, hogy a terhesség megszakítására, vagyis a magzat mint a megszületett emberrel azonos jogállású jogalany megölésére csak életek közötti választás esetében, tehát az anya életveszélye esetén kerülhet sor. De sem az erőszakos nemi kezülés eredményeként megfogant magzat, sem egy júlia-korú gyereklány-anya magzatának elhajtására nem lenne alkotmányos lehetőség. Ezzel a lengyelországinál szigorúbb, az írországihoz hasonló abortusz-szabályozás bevezetése jár együtt. Az alapjogok korlátozása kapcsán a koncepció egyenesen visszatér az 1949-es rákosista alkotmány, illetve az 1989-es módosítás 1990-ben korrigált bizonyos megoldásaihoz. Az előbbire példa az a megfogalmazás, hogy az alapvető jogok kötelezettségekkel és felelősségekkel járnak, az utóbbira pedig az, hogy a jogok korlátozásának mások jó hírneve vagy más alapvető jogainak védelme, a nemzet biztonsága, a közbiztonság, a közegészség, az erkölcsök védelme érdekében, e célok eléréséhez szükséges mértékben lehet helye. A jogok gyakorlásának a kötelezettségekhez való kötése kifejezetten szerepelt az eredeti 1949-es szövegben, és azt volt hivatva üzenni, hogy aki nem teljesíti állampolgári kötelezettségeit, például az adófizetést, az nem érdemli meg a jogokat, mondjuk például a véleményszabadságot. A jogok korlátozásának a legkülönfélébb közérdekekre alapozott korlátozhatóságát az 1990. tavaszi alkotmánymódosítás során éppen azért váltotta fel a lényeges tartalom korlátozhatóságának tilalma, és ezzel egyfajta szükségességi-arányossági teszt alkalmazása, mert a túlságosan homályos fogalmakra, mint például a nehezen meghatározható közerkölcsre hivatkozva szinte bármilyen megszorítás megindokolható. De az is a rendszerváltás előtti időkből származó, az új médiatörvénnyel éppen most hatályon kívül helyezendő, Berecz János-féle 1986-os sajtótörvényt idézi, hogy a koncepció a tájékoztatáshoz való szabadságjogáról beszél. Modern alkotmányokban - így az 1989-es rendszerváltást követően a magyarban is - ezzel szemben a közérdekű információkhoz való hozzáférés joga szerepel, vagyis a polgár információs szabadsága az állammal és szerveivel szemben fogalmazódik meg, és a magántulajdonú írott, elektronikus és internetes sajtótermékekkel szemben nyilvánvalóan nem. Ez az alkotmányos demokráciákban ismeretlen szabadság feltehetően az új médiatörvénynek a nyomtatott sajtó, a kereskedelmi rádiózás, televíziózás és internetszolgáltatás állami felügyelet alá helyezéséhez készíti elő az alkotmányi környezetet. Az új alkotmánykoncepció számos államszervezeti vonatkozású újítása nyilvánvalóan az 1989/90-ben mintaszerűen kialakított hatalommegosztási garanciák leépítését szolgálja. Közülük a legsúlyosabb a törvény- és jogalkotás alkotmányossági kontrolljának elbizonytalanítása. Nyilván ebben az esetben sem véletlen, hogy a szöveg nem Alkotmánybíróságról, hanem alkotmányvédelemről tesz említést a bírói hatalomról és az igazságszolgáltatásról szóló fejezet kapcsán. Ez akár megengedi az Alkotmánybíróság megszüntetését és mondjuk az alkotmányvédelem funkciójának a Kúriára viszszakeresztelt Legfelsőbb Bíróság hatáskörébe utalását. Ennél is aggasztóbb, hogy akárki látja is majd el a jövőben az alkotmány védelmét, az alkotmányellenesnek ítélt aktusok megsemmisítésének jogával nem ruházza fel a szöveg. Ez az 1984 és 1989 között az MSZMP Központi Bizottságának egyik titkára, Korom Mihály által vezetett Alkotmányjogi Tanácshoz tenné hasonlatossá az alkotmányvédelem új szervét, ami így nyilvánvalóan képtelen lenne ellátni a hatalommegosztásban rá háruló szerepét. Vagyis a jelenlegi köztársasági elnökhöz hasonlóan nem fékje és ellensúlya lenne a törvényhozásnak és a végrehajtásnak, hanem „motorja” és „egyensúlya”. Egy másik ellensúly, az országgyűlési biztosok kiiktatásának lehetőségét teremti meg, hogy a koncepció hallgat az ombudsmanok majdani számáról. Ez akár azt is lehetővé teszi, hogy egy, baráti biztos megtartása mellett a többiek eltűnjenek az alkotmányos rendszerből. A nyáron megválasztott, önkéntesen önkorlátozó államfőt az alkotmányban már nem is indokolt hatalmában korlátozni, sőt egy megbízható elnök esetében akár a hatáskörbővítés sem jár különösebb kockázattal. Ezzel magyarázható az, a parlamentáris kormányzati rendszerekben példa nélküli, és a hatalommegosztás egyensúlyát felborító rendelkezés, mely az elnöknek lényegében diszkrecionális parlament-feloszlatási jogot biztosít, a jogilag meghatározatlan alkotmányos vagy politikai válság eseteire. Miközben az alkotmányozó kormányzó pártok a 2006-os politikai és „erkölcsi” válságot emlegetik, mint e kivételes elnöki jog indokát, nem nehéz arra gondolni, vajon nem arról van-e szó, hogy a megbízható államfő esetében a jelenlegi kormánytöbbségnek nincs mitől félnie, sőt esetleg ha előrehozott választáson kívánja megerősíteni és meghoszszabbítani hatalmát, a köztársasági elnök ebben is segíteni tud, a kormánytöbbség elvesztése esetén pedig ellenzékben egy még mindig hivatalban lévő baráti államfő részéről csak jól jöhet ez a segítség. A kétkamarás parlamentnek a koncepcióban B-változatú alternatívaként szereplő megoldása, úgy tűnik, inkább csak a kereszténydemokraták által képviselt ötlet, amit remélhetőleg nem érdemes komolyan venni. Úgy tűnik, hogy a Fidesz is rájött arra, hogy ez a korporatív alapon létrehozni tervezett, tehát a képviselet általános alkotmányos elvét szétverő felsőház, amelyben az egyházak, a kisebbségek, a köztestületek, az egyetemek, a társadalmi szervezetek és a megyei önkormányzatok nem tudni, hogyan delegált tagjai mellett még az államfő által kiszemelt kiemelkedő személyiségek is helyet kapnának, kiszámíthatatlan eleme lenne az egyelőre biztos többségű kormányzati hatalomnak. Talán egyelőre ugyanezért nem esik szó a határon túli magyarok választójoghoz juttatásáról sem a koncepcióban. Az új alkotmánynak ezek a körvonalai nem annyira az alkotmányok hagyományos célját, az államhatalomnak az egyének szabadsága érdekében történő korlátozását, sokkal inkább a végrehajtó hatalom előtt álló korlátok leépítését szolgálják. Ennek a korlátlan kormányhatalomnak a bebetonozását kívánja elérni az alkotmány megmerevítése, az alkotmánymódosítások számára két egymást követő parlament általi elfogadást előíró rendelkezéssel, ami egy valóban védelemre érdemes jogállami alaptörvény esetében üdvözlendő is lenne, így azonban úgy tűnik, hogy egyetlen célja a jelenlegi kormányzó pártok hatalmának meghosszabbítása. A nem jogállami alkotmány ellenszerei A kérdés most már csak az: törvényszerű-e az, hogy ennek az alkotmányos demokrácia elveit figyelmen kívül hagyó alaptörvénynek a hatására valóban megszilárdul az illiberális demokrácia Magyarországon. Ennek megakadályozására - a rendszert esetlegesen elsöprő egyelőre valószínűtlennek tűnő népharag mellett - lényegében két intézményes lehetőség kínálkozik. Az egyik az új alkotmányt követően valamilyen formában még működő hazai alkotmánybíráskodás, a másik a nemzetközi környezet, mindenekelőtt az Európa Tanács és az Európai Unió nyomása. A politikai konstellációktól eltekintve mindkét ellenszer csak abban az esetben képes hatással lenni egy nem alkotmányos nemzeti alkotmánnyal szemben, ha elfogadjuk, hogy az alkotmányok legfontosabb elvei és értékei lényegében azonosak az egész világon, de legalábbis az európai kontinensen, így bármely új alaptörvény - akár a belső, akár külső fórumok által - megítélhető ezeknek a közös elveknek az alapján. Mintha ez fejeződne ki az Alkotmánybíróság jelenlegi elnökének, Paczolay Péternek a parlament alkotmány-előkészítő bizottsága vezetőjéhez, Salamon Lászlóhoz még szeptember végén írott következő soraiban: „Az új Alkotmány is a közös európai alkotmányos hagyomány része lesz, ami sokban meghatározza az alapértékeket. Az Európai Unióról szóló alapszerződés preambuluma megerősíti a tagállamok elkötelezettségét a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvei mellett. Az alapértékek és az emberi jogok listája tehát alapvetően az új alaptörvényben nem fog változni. A demokrácia, a szuverenitás, a köztársaság, a jogállamiság, a hatalommegosztás, a bírói függetlenség, a jogbiztonság éppúgy az új alkotmány alapértékei lesznek, mint például az emberi jogok katalógusában az élet védelme, az emberi méltóság, vagy éppen a véleménynyilvánítás szabadsága. Ezzel arra szeretnék utalni, hogy az Alkotmánybíróságnak a fent említett értékekre vonatkozó általános megállapításai a szöveg változásától függetlenül érvényesek maradnak.” Ehhez hasonló gondolat nyilvánult meg az Alkotmánybíróság első elnökének, Sólyom Lászlónak a halálbüntetés eltörléséről szóló határozathoz fűzött párhuzamos véleményében szereplő „láthatatlan alkotmány” koncepció mögött éppúgy, mint az amerikai Legfelsőbb Bíróságnak a „világ civilizált nemzetei” konszenzusára vagy az Európai Unió bíróságának a „közös alkotmányos elvekre” történő hivatkozásaiban. De a bírósági értelmezések mellett hivatkozhatnánk jogtudósokra is, akik hasonlóan gondolkodnak a közös elvekről, mindenekelőtt az amerikai Ronald Dworkinra, aki az alkotmány morális értelmezéséről beszél. E felfogások szerint anakronizmus a nemzeti alkotmányos és jogrendszerek keretei közé történő bezárkózás olyan körülmények között, amikor az alkotmány és a jog egésze is egyre inkább globalizálódik, annak köszönhetően, hogy lényegében a berlini fal leomlása óta a nemzetállami határok egyre inkább eljelentéktelenednek, a világ ideológiai megosztottsága eltűnőben van, és a világgazdaság soha nem tapasztalt módon integrálódik. Ebben a helyzetben az alkotmányosság többé nem a nemzetállam privilégiuma, hanem európai, sőt világméretű koncepcióvá, közös sztenderddé válik. A közös alkotmányos elvek érvényesítése persze megkívánna egy nemzetközi „alkotmánybíráskodást”, vagyis egy minden jogsértő államra kötelező döntéseket hozó testületet, amely a nemzeti alkotmányokat is megítélhetné. Ha ennek ma nincs is komoly realitása, de azok a nemzetközi eljárások, amelyeket egyének indíthatnak, mindenekelőtt saját jogsértő államaikkal szemben, komoly előrelépés. Ebben a folyamatban a legsikeresebb az Emberi jogok Európai Bírósága, mely az Európai emberi jogi egyezmény betartása felett őrködik. A strasbourgi bíróság ugyan egyéni panaszok ügyében dönt, de döntései kötelezőek a nemzeti hatóságokra, sőt a bíróságnak vannak eszközei arra az esetre, amikor egy ország nem hajlandó az elmarasztaló döntésnek megfelelően alakítani joggyakorlatát és jogalkotását. Ez történt például idén november végén, amikor a strasbourgi bírák, akik megállapították, hogy az Egyesült Királyság egy 2005- ös ítélet óta sem szüntette meg a börtönbüntetésüket töltő állampolgárok generális kizárását a választójogból, újabb hasonló panaszok kapcsán általános intézkedésekre kötelezték a brit hatóságokat a szabályozás megváltoztatása érdekében. Az Európa Tanács emberi jogi bíróságának az alkotmányosság szempontjára konkrét ügyekben figyelmeztető döntésein túl az Európai Unió is élhet általánosabb szankciókkal egy olyan tagállammal szemben, amely például megsérti az alapszerződés 6. cikkelyének az emberi jogok tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettségét. Ezen alapon függesztették fel 2000-ben ideiglenesen Ausztria tagsági jogát, amikor Jörg Haider Szabadság Pártja az osztrák kormánykoalíció részévé vált. Valljuk be, hasonló szankció alkalmazása az Európai Unió részéről az alkotmányosság követelményeit megsértő Magyarországgal szemben - már csak az osztrák minta sikertelensége miatt is - elég valószínűtlen. Ezért azután különösen fontos szerepe lenne annak, hogy a magyar alkotmányvédő testület - bárhogy hívják is azt az új alkotmány elfogadását követően - az új alaptörvény értelmezése során szükség esetén hajlandó legyen kilépni a magyar nemzetállami keretek közül, és érvényre juttatni a globális alkotmányosság követelményeit. Tegyük fel például azt az esetet, hogy - miként azt az új médiatörvény tervezete tartalmazza - a jövőbeni törvényi szabályozás alkotmányos felhatalmazás alapján lehetővé teszi a kormány felügyelete alá tartozó közigazgatási hatóságnak, hogy lényegében diszkrecionális alapon a működést ellehetetlenítő mértékű bírsággal sújtson a kormánynak nem tetsző magántulajdonú nyomtatott, elektronikus és internetes sajtótermékeket. Jelenti-e ez azt, hogy az alkotmányvédő testület kénytelen lesz alkotmányosnak találni ezt a szabályozást? Azt gondolom, hogy az alkotmányőröknek ebben az esetben is megmarad az az értelmezési szabadságuk, hogy a véleménynyilvánítási szabadság minden civilizált alkotmányos rendszerben meghatározó elve alapján nemet mondjanak a törvényhozónak. Persze ehhez szükség van az alkotmányosság elvei iránti elköteleződésre éppúgy, mint egyfajta szakmai, személyes szuverenitásra, kurázsira, amit persze az olyan nem alkotmányos rendszerek, mint amilyennek az új alkotmányt követő magyarországi ígérkezik, nem kifejezetten bátorítanak. A nem alkotmányos alkotmány és az ellene való orvosság ÉLET ÉS Í·I 24 IRODALOM 2010. DECEMBER 23.