Magyar Közigazgatás, 2002 (52. évfolyam, 1-12. szám)
2002-01-01 / 1. szám
MAGYAR KÖZIGAZGATÁS törvénykönyvei, amelyek arra ösztönözték a törvényhozót, hogy az eljárási szabályokat is foglalja egyetlen törvénybe, ami a jogbiztonság, a szabályozás áttekinthetősége és megismerése, valamint a törvényesség érvényesülése szempontjából egyaránt kiemelkedően fontos. A közigazgatási anyagi jog tekintetében erre nem volt és ma sincs lehetőség. Ennek az az alapvető oka, hogy a közigazgatási anyagi jognak kell - a többi jogághoz képest - a leggyorsabban reagálnia az életviszonyokban, a technikai fejlődésben, illetőleg a világ dolgairól való ismeretek körében bekövetkező változásokra, így ez a jogág szüntelen változásban van. Részben ezzel magyarázható az is, hogy az anyagi jogi szabályok összességét nem lehet törvényi szintre emelni: a törvényektől az önkormányzati rendeletekig terjedő skálán minden jogszabályfajta tartalmaz anyagi jogi szabályokat. E széttagoltsághoz képest már az is nagy előrelépés, hogy a halászattól a bányászatig és a nyugdíjbiztosítástól a pénzintézeti tevékenységig minden fontosabb szakterületnek és tárgykörnek törvény állapítja meg a legfontosabb szabályait, e törvények többségéhez azonban alacsonyabb szintű jogszabályokba foglalt végrehajtási rendelkezések kapcsolódnak. Hosszú időn át a közigazgatási eljárásjogi rendelkezések osztották az anyagi jogi szabályok sorsát, annál is inkább, mert nem különültek el azoktól, az volt a tipikus, hogy a jogszabályok anyagi és eljárásjogi rendelkezéseket egyaránt tartalmaznak. Épp emiatt az volt az uralkodó felfogás, hogy a közigazgatási eljárásjog - az egyes eljárásfajták eltérő sajátosságai miatt - eleve alkalmatlan az átfogó szabályozásra, hagyni kell tehát az „ahány eljárásfajta, annyiféle eljárási szabályozás” elv érvényre jutását, s nem kell semmiféle egységesítésre törekedni. (Ez természetesen tetszett a tárcáknál dolgozó jogszabály-szerkesztőknek, mert így minden kötöttségtől mentesen dolgozhattak, ami óhatatlanul a különbségek túlhangsúlyozására és nem egyszer ötletszerű szabályozásra vezetett.) Ám a kifejtettek miatt kialakult egy olyan ellentmondás, amely demokratikus jogállamban elfogadhatatlan: miközben ugyanis a természetes és jogi személyek az állami szervek közül a közigazgatási szervekkel kerülnek a leggyakrabban ügyféli kapcsolatba, a közigazgatási eljárásjog széttagolt és áttekinthetetlen volt, ami az ügyfeleket kiszolgáltatott helyzetbe hozta, s akadályozta őket jogaik és jogos érdekeik érvényre juttatásában. b) Eme felismerés nyomán a XX. század húszas évtizedétől kezdődően - jórészt az osztrák eljárási törvény hatására - kibontakozott a közigazgatási eljárásjogban egyfajta egységesítési törekvés, amely a polgári és a büntető eljárási törvényektől eltérően - nem tűzte ki célul egy kódex jellegű, tehát valamennyi eljárási rendelkezést egy törvénybe foglaló jogi szabályozás kialakítását, hanem eleve tudomásul vette az egyes eljárásfajták között ténylegesen meglévő - indokolt mértékű - különbségeket és ezzel együtt a nem szükségképpen törvénybe foglalt különös eljárási rendelkezések létjogosultságát, ugyanakkor el kívánta érni, hogy a közigazgatási eljárásjog két részből - az általános és a különös szabályokból - álló normaanyaga egységes rendszert alkosson, amelyen belül érvényre jutnak bizonyos garanciális szabályok, s a különös eljárási szabályok csak ott és annyiban térnek el az általános szabályoktól, ahol és amennyiben ezt az adott eljárásfajta sajátosságai feltétlenül megkövetelik. Ma már szinte jogállami követelménynek tekinthető a közigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény létezése, ugyanakkor az egyes országokban a fenti elvek érvényre juttatása egymástól különböző szabályozási modellek segítségével történik. 3. Magyarországi szabályozási előzmények. A követendő szabályozási modell a) Hazánkban elsőként az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Et.) lépett fel azzal az igénnyel, hogy rendet teremt a különböző eljárási szabályok szinte átláthatatlan dzsungelében. Ennek érdekében az Et. a különös eljárási normákat három kategóriába sorolta: aa) az Et. hatálya alól kivett eljárásokra vonatkozó rendelkezések (eredetileg egy eljárásfajta tartozott ide), ab) az olyan eljárásfajtákra irányadó szabályok, amelyekre az Et. összes szabálya csak akkor vonatkozik, „ha jogszabály másként nem rendelkezik”, azaz az e kategóriába tartozó különös eljárási normák - bármilyen helyet foglalnak is el a jogforrási hierarchiában - szabadon eltérhetnek az Et. valamennyi rendelkezésétől (eredetileg négy ilyen eljárásfajta volt), ac) az összes többi eljárásra vonatkozó szabály (ebbe a körbe tartozott a közigazgatási eljárásfajták túlnyomó többsége). Az ac) pontba sorolt eljárásfajtákra nézve az Et. szabályként kötelező érvényű volt, azaz a különös eljárási normák nem térhettek el az Et. rendelkezéseitől. Ám a törvényszerkesztők még ebben a körben is rugalmasságot tanúsítottak oly módon, hogy az Et. rendelkezéseinek hozzávetőlegesen egynegyede bizonyos mozgásteret adott az eltérésre. Ennek jogtechnikai szempontból kétféle módja volt: az Et. egyes rendelkezései csak akkor voltak kötelező érvényűek, „ha jogszabály másként nem rendelkezik” (bizonyos esetekben azonban csak törvény, törvényerejű rendelet és minisztertanácsi rendelet rendelkezhetett másként, sőt esetenként csupán az első kettő).