Magyar Közigazgatás, 2003 (53. évfolyam, 1-12. szám)
2003-01-01 / 1. szám
A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS szektorális jogalkotás eredményei kaptak hangsúlyt, s viszonylag kevés szó esett a közjog világát érintő kodifikációs tennivalókról. Az EU-integráció és a NATO-tagság azonban új szerepköröket teremt a hazai közjogi intézményrendszer szervezeti számára, s ezért a csatlakozás alkotmányozási, a közjogi intézményrendszert érintő törvénymódosítási feladatok megoldását is igényli. Az elmúlt néhány hétben politikusok megnyilvánulásai, a közvéleményt formáló szervezetek és a média hatására nyilvánvalóvá vált, hogy az Európai Unióhoz és az Észak-atlanti Szerződés Szervezetéhez történő csatlakozásunkat megalapozó, megerősítő jogalkotás - a gazdasági, technikai típusú normák precíz harmonizációja mellett - nem kerülheti meg a jogrendszer alapjait, így az alkotmányt, a közjogi intézmények alapvető összefüggéseit. Meggyőződésünk, hogy itt az ideje újraértelmezni a hazai és a nemzetközi jog viszonyának alkotmányi felfogását is. Ezt a felismerést tükrözi a kormány jogalkotási programja, az igazságügy-miniszter 2002/1999. (IK 10.) IM tájékoztatója a jogharmonizációs ügyek intézéséről, valamint az Igazságügyi Minisztérium és a Külügyminisztérium előterjesztése a kormány számára az Európai Unióhoz való csatlakozásnak a magyar jogrendszert érintő egyes kérdéseiről. A koppenhágai kritériumok hazai teljesítésének kedvező értékelésétől, a jogharmonizáció átfogó, avagy a szektorális politikákat illető elismerő minősítésétől függetlenül meg kell állapítanunk, hogy a csatlakozások követelményeit is figyelembe vevő alkotmányozás, az új alkotmány előkészítése sem várathat magára. A jelen értekezésnek nem feladata a politikai konfliktusok által generált, közjogi mezbe öltöző viták elemzése, a módosításokat kezdeményező, avagy elutasító álláspontok vizsgálata. Az alkotmány módosítását (célszerűnek tartanánk inkább úgy fogalmazni, hogy az alkotmányreformot) nemcsak az EU-hoz és a NATO-hoz való csatlakozás igénye - ténye indokolja. Az Alkotmánybíróság több mint egy évtizedes működése is bőséges indokot produkált az alapjogokat érintő szabályozás átfogó reformjára. A hazai alkotmányjogi és nemzetközi jogi irodalom pedig már hosszú ideje sürgeti a nemzetközi jogi normák transzformációjára vonatkozó alkotmányos előírások korszerűsítését is. A nemzetközi jog - belső jog viszonya Az aktuális, részleges jelentőségű alkotmányreformok sem feledtethetik azt a nemzetközi kötelezettségeinkből származó igényt, hogy az alkotmány elismerje a nemzetközi szerződések államon belüli közvetlen alkalmazhatóságát. (A nemzetközi jogtudomány kiemelkedő hazai képviselője, Bodnár László egyszerűen a közjogi harmonizáció deficitjéről beszél.) A hatályos alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint „A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.” Az idézett rendelkezés egyrészről elismeri a nemzetközi jog általános szabályait, másrészről a nemzetközi szerződések tekintetében csupán a nemzetközi szerződések és a belső jog közötti összhangról beszél. Ennek megfelelően a nemzetközi jog (ideértve a szokásjogot) általános szabályai befogadásának parancsa lelhető fel az Alkotmány 7. § (1) bekezdés első fordulatában, másrészről viszont - a nemzetközi szerződések tekintetében - valójában a dualista transzformációs doktrínát, illetve gyakorlatot definiálja. A nemzetközi szerződések tehát - az alkotmány rendelkezése alapján - nem minősülnek közvetlenül alkalmazható jogforrásoknak. A közelmúltban a sporttörvénynek az erőszakos nézői magatartást szankcionáló rendelkezései alkotmányossága megítélésénél okozott komoly értelmezési zavart az a kérdés, hogy a sporteseményeken, különösen a labdarúgó-mérkőzésen megnyilvánuló nézői erőszakról és nem megfelelő viselkedésről szóló Európai Egyezmény rendelkezik-e kötelező erővel hazai jogunkban. A 3021/1990. (I. 24.) MT határozat felhatalmazta a külügyminisztert az Egyezményhez való csatlakozáshoz szükséges eljárás lebonyolítására, Magyarország akkori brüsszeli nagykövete pedig a külügyminisztertől kapott felhatalmazás alapján a magyar kormány nevében aláírta az Egyezményt, amely 1990. június 1-jén Magyarországra nézve hatályba lépett. Az Egyezmény belső jogforrásban történő kihirdetésére azonban nem került sor. Az Egyezmény így nem tekinthető a hazai jog részének, rendelkezései a magyar jogalanyok felé közvetlenül nem érvényesülnek, illetve nem érvényesíthetők, az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alapján azonban az Egyezmény kötelezi a magyar államot. A kötelezettség vállalásának ez a kettős szintje számos értelmezési nehézséget idézhet elő a vállalt nemzetközi kötelezettségek jellegét, természetét, tartalmát illetően. Az alkotmány rendelkezése nem határozza meg még a transzformált nemzetközi szerződés jogforrási rangját sem. Ily módon előfordulhat, hogy egy kormányrendelettel kihirdetett nemzetközi szerződés - mint alacsonyabb rangú jogforrás - elvileg ellentétes lehet valamely törvényben (mint belső jogi jogforrásban) szabályozott rendelkezéssel. Álláspontom szerint az alkotmánynak ki kellene mondania, hogy a Magyarország által kötött nemzetközi szerződések (nem csupán a nemzetközi jog által általánosan elismert szabályok): • a Magyar Köztársaság jogrendszerének részét képezik, • közvetlenül alkalmazhatóak és • a jogforrási hierarchiában megelőzik a törvényeket.