Magyar Közigazgatás, 2003 (53. évfolyam, 1-12. szám)
2003-08-01 / 8. szám
CIKKEK, TANULMÁNYOK 465 története során a legtöbb kistérségi ellátást nyújtó intézményt a városokba telepítette. Csak a kistérségi szinten a leghatékonyabban ellátandó feladatokat kell ezen a szinten ellátni, a szomszédsági szinten hatékonyabban ellátandó feladatokat szomszédsági szinten, a megyei, regionális szinten ellátandó feladatokat, pedig azon a szinten (szubszidiaritás elve). A kistérségi közszolgáltatások ellátására négy modell kínálkozik. A hatályos Ötv. szerint mindazon feladatokat, amelyek megoldására a települési önkormányzat nem kötelezhető a megyei önkormányzat köteles ellátni. A rendszer számos sebből vérzik: a közszolgáltatások telepítési szabályozása nem koherens, véletlenszerűen lát el a megye, s a megyei intézmény székhelye szerinti települési (tipikusan: városi) önkormányzat körzeti feladatot. Somogy megyében azokat az intézményeket, amelyek állami normatív támogatása a fenntartásuknak kisebb hányadát fedezte, és nagyobb saját bevétel hozzátételt kívánt, átadták a városok a megyei önkormányzatoknak. 1998-ban jelentősen növekedett a megyei fenntartású intézmények száma. Az átadott intézmények döntő többsége oktatási ágazatba tartozott. A megyei önkormányzatok - Horváth M. Tamás által megfogalmazott állásponttal szemben - jelentős saját bevételi forrásokkal rendelkezik, saját bevételei az intézményi bevételekből, s a megyei illetékhivatalok bevételeiből, az OEP támogatásokból, a fix összegű támogatásból, a megyei lakosok után járó megosztott SZJA-ból és az ellátott feladatok szerint járó normatív támogatásokból származnak. A megyék közötti saját bevételek nagyságában az eltérés oka, hogy a különböző megyei önkormányzatok mekkora vagyont értékesítettek, milyen fejlesztést hajtottak végre, s ehhez milyen állami támogatást sikerült megszerezni. A második modell az, ahol a körzeti feladatot a kistérség legjelentősebb települése, a körzetközponti város látja el. A legtöbb város lát el körzeti jellegű feladatot.51 Ezt erősíti az 1999: XLI. tv. szabályozása is, amely szerint a várossá nyilvánítási eljárás során urbanizációs fokmérő a körzeti intézmény. Sok nagyközség - a várossá nyilvánítás érdekében - maga alapít ilyen közintézetet.52 A városi önkormányzatok együttesen több kistérségi ellátást biztosító intézményt tartanak fenn, mint a megyei önkormányzatok. A modell - a fennálló helyzet alapulvételével - meghatározná, hogy mely közszolgáltatások tekinthetőek kistérségi jellegűeknek. A differenciált hatáskör-telepítés alapján a körzeti jellegű feladatok ellátását a városi önkormányzatokra bízná (városkörnyéki közszolgáltatási modell). A modell életképességének feltétele, hogy miként finanszírozható. Ma, ha a város átvállalja egy körzeti feladat ellátását, akkor a feladat ellátásával arányos, nem teljes mértékű állami támogatásban részesül. Akkor tudják megfelelően ellátni a feladatot, ha kellő teherbírással rendelkeznek. Gazdálkodási adataik bizonyítják, óriási eltérések vannak a városok teherbíró képessége között. Nem lényegtelenek a helyi adómértékek, és az ebből származó bevételek.53 A modell legnagyobb gyengéje, hogy a városi önkormányzatokat túlzottan megterhelné. Megfelelő állami támogatás nélkül kizárólag a város adófizetői finanszíroznák az egész városkörnyéket ellátó feladatot. Ugyanakkor az is igaz, hogy általában egy városnak a környezetében levő községekhez képest lényegesen magasabb az egy lakosra jutó helyi adóbevétele. A közszolgáltatás nyújtásában is jelentős különbségek merülhetnének fel, mivel nem minden város rendelkezik megfelelő anyagi erővel. A modell akkor működőképes, ha az állam csökkenti a városi saját források bevonásának szükségességét. Jelenleg nem ez a helyzet. A Kormány programjában szerepel az önkormányzatok finanszírozási rendjének korrekciója. Kérdés, hogy ehhez az állami költségvetésből a forrásokat hogyan lehet megtalálni. A modell financiális problémái mellett több egyéb kérdést is felvet. Ha a körzeti közszolgáltatásokat a város látná el egyedül, s az állam megfelelő hozzájárulást nem nyújtana, a város saját bevételeiből kell(ene) forrásokat bevonni. A városi adófizetők finanszíroznák a kistérségi közszolgáltatás nyújtását! A községi népesség gyakorlatilag anyagi többletteher vállalása nélkül (potyautas) jutna hozzá magasabb szintű szolgáltatáshoz. Az érem másik oldala az, hogy a községek a nem szólhatnak bele az őket is ellátó intézmények működésébe, hiszen nem ők a fenntartói és tulajdonosai. A város oldaláról jelentős anyagi, a községek oldaláról ugyanekkora demokratikus deficit keletkezik. A problémát jelentős részben megoldhatná, ha az államháztartás finanszírozási rendszerében áttérnének a dolgozat korábbi részében leírt finanszírozási rendre. A városkörnyéki közszolgáltatási modell következetes végig vitele álláspontunk szerint jelentős „igazságtalanságokhoz” vezetne, amelyeket fel kell oldani. Megoldást jelenthet, ha az állam finanszírozza a körzeti szolgáltatások ellátását. A községek demokratikus deficitjét kiküszöbölné, ha intézményi vagy kistérségi tanácsot lehetne működtetni. A tanács az intézménnyel kapcsolatos legfontosabb kérdésekben egyetértési jogot gyakorolna, a városi testület irányában, azaz együttdöntési folyamatot írna elő a jogszabály. Ez létrehozható kizárólag ágazati -"feles” - törvények módosításával.54 Megfelelő állami támogatás (kiemelt körzeti normatívák, illetve egy esetleges államháztartási reform esetén a korcsoportos ellátottak száma után járó - mennyibe kerül az egy ellátottra jutó szolgáltatás alapú - támogatás és a községek számára egyetértési jog biztosítása mellett a leginkább célszerű. A községek társulási hajlandósága alacsony. Eddig a közigazgatási hivatalok fellépése sem volt szigorú a tekintetben, hogy ellenőrizzék a települések alapellátási fel