Élet és Irodalom, 2007. január-június (51. évfolyam, 1-26. szám)
2007-01-19 / 3. szám - Kovács Flórián László: Az ezermilliárdos kérdés (15. oldal)
2007. JANUÁR 19. AGORA 15 Az ezermilliárdos kérdés Amikor Faragó László megírta cikkét a területfejlesztés egzotikus témakörében (A területfejlesztés tabui és téveszméi, ÉS, 2006/32.), akkor ez a téma - élvezetes stílusa és érdekes mondanivalója ellenére - kevesek érdeklődését válthatta ki. Erre utal az, hogy mindmáig visszhang nélkül maradt e lap hasábjain. Reflexióimban tovább bővíteni az általa felvetett kérdések, dilemmák körét, olyan kérdéseket vetnék fel személyes tapasztalataim alapján, amelyek megválaszolása fontos lehet. Tartalmi és megközelítésbeli problémákra szerettem volna helyezni a hangsúlyt, és kevésbé kívántam foglalkozni az intézményrendszer kérdéseivel. Az önkormányzati választások azonban alapvetően megváltoztatták a helyzetet. Azóta már úgy kell tárgyalnunk a területfejlesztésről, mint ami a tévékvízek stílusában szólva - egy „nyolcezermilliárdos kérdés”: lehet-e eredményes fejlesztéspolitikát folytatni az előttünk álló négy évben a kialakult politikai erőviszonyok mellett a központ-régió-kérdésben politikailag teljesen megosztott Magyarországon? Másként fogalmazva: miként kapcsolódik a területfejlesztés, annak intézményrendszere és a kormányzati fejlesztéspolitika? (A fenyegető helyzet) Önkormányzati régiók hiányában az imitált területfejlesztési regionalizmus testületei továbbra is delegálási alapon jönnek létre a megyék, a megyei jogú városok, a kistérségek és - bizony - a minisztériumok képviselőiből. A regionális fejlesztési tanácsok (RFT) hivatottak a fejlesztések felőli döntésekre, ők bízzák meg a regionális fejlesztési ügynökségek - a döntéseket előkészítő munkaszervezetek - vezetőit, elvileg ők a címzettjei az uniós támogatásoknak. Valódi döntéshozatali, hatalmi centrumok lennének. Ha megvizsgáljuk összetételüket politikai szempontból, akkor azt látjuk, hogy a következő négy évben mind a hét regionális tanácsülésen az ellenzék adja majd az elnököt, de minden egyes döntésüket a központi kormányzat képviselői „hagyják jóvá”, hiszen számszerű többségben lesznek. Ez előrevetíti egy olyan nagyon nemkívánatos helyzet kialakulásának lehetőségét, hogy a tanácsülések a balliberális központi kormány és a konzervatív ellenzéki önkormányzatok összecsapásainak színterei lehetnek. Ebből fejlesztési döntések elhúzódása, bénultság keletkezhet, ami az abszorpciós kapacitás gyengüléséhez, azaz az uniós források alacsony lehívási szintjéhez fog vezetni. Mindannyian veszíthetünk. A másik, kívánatosabb változat, hogy olyan működési mechanizmust sikerül kialakítani, amely számol a politikai status quóval és folyamatos együttműködést tesz lehetővé a felek számára. Arra a kérdésre meg sem próbálok itt válaszolni, hogy melyek lehetnek egy évek óta, legutóbb a köztársasági elnök által is sürgetett kormány-ellenzék-együttműködés feltételei, ez maradjon a politikusok és a politológusok feladata. De a szakmának meg kell vitatnia a nagyon közeli jövőben, hogy melyek azok a fejlesztéspolitikai elvek, alternatívák, amelyek egy működőképes intézményrendszer, illetve távlatos fejlesztéspolitika elemei lehetnének. Ha egyszer a magyarok jó sorsa úgy hozná végre, hogy egy ilyen együttműködési készség kialakul a politikai erők között, akkor ne mondhassák megint, hogy „üresek a fiókok”, hol vannak az elképzelések. A legfontosabb kérdésnek különös tekintettel a kialakult politikai helyzetre a központ-régió-kompetenciák szétválasztását tartom. A maximalista változat szerint ezt egy az önkormányzó régiókról és járásokká továbbfejlesztendő kistérségekről szóló új önkormányzati törvény szolgálná legjobban. Ebben kellene-lehetne egyebek mellett választ adni a települési önkormányzatok atomizáltságának, a közöttük remélt együttműködésnek, a hatékony közszolgáltatások kialakításának bonyolult kérdéseire a modern kommunikációs és közlekedési viszonyok között. Ez valódi történelmi léptékű közös kormánypárti-ellenzéki reform lehetne, és megteremtené a valódi regionális fókuszú fejlesztéspolitika lehetőségét. Ismerve az eltérő politikai álláspontokat, a közigazgatási reformot illetően reális cél rövid távon egy olyan területfejlesztési regionalizmus kialakítása lehetne - akár egy hosszú menetelés első lépéseként amely állami gyámkodás nélküli, a szereplők kooperációjára építő területfejlesztési intézményrendszert hozna létre. Ez lenne a „modus vivendi” változat. Pontosan meg kellene határozni a kistérségek, a megyék, a megyei jogú városok, a fejlesztési centrumok kompetenciáit és az együttműködésüket ösztönző feltételeket. Ezek az intézmények a területfejlesztési régiók alkotói, a régió általuk, az ő autonómiájukból építkezhetne jobb híján. (Tudniillik II. József-i stílusú reformok híján.) A régióidentitás amúgy is termék, miként a régió is az emberek mindennapi gazdasági döntéseinek, kulturális, értékrendbeli választásainak az eredményeként alakul majd ki, erősödhet meg. (A mai megyerendszer sok eleme sem szervesebb képződmény - elég, ha csupán saját megyém, Esztergom utóbbi száz évére gondolok...) Sok érvet lehet felhozni a nagyobb földrajzi területet, több lakost lefedő területfejlesztési egységek mellett. (A regionalizáció előnyei) Egy gazdaságban, ahol a GDP nyolcvan százalékát a magánszektor termeli, ott a fejlesztési döntések is a piaci szempontokat követik annak területi lenyomatában is. Erre példa az elmúlt tíz év, amelynek során hazánkban a területi egyenlőtlenségek még nőttek is. Sikertelen volt tehát a területfejlesztési politika? Nem, de tudomásul kellett vennünk, hogy az állami - országos, régiós, helyi - fejlesztési döntések, ösztönzők elegendő forrás híján csak csekély mértékben tudták befolyásolni és kompenzálni a gazdálkodók érdekvezérelte döntéseit. Ehhez képest jelentős változást jelent az Unió különböző alapjaiból a következő hét-kilenc évben lehívható fejlesztési források volumene: lesz tere az állami - országos, régiós és helyi - fejlesztéspolitikáknak, a területi optimalizációnak is. (Erről részletesen lásd: Váradi Balázs: A nyolcezermilliárd átka II., ÉS, 2007/2. - a szerk.) A kialakulandó helyzet lényegét illetően új, jelentős csapdákat rejt. Ennek okai: az erőforrások relatív bősége és ezzel egyidejűleg az elosztási mechanizmus alapvetően adminisztratív jellege. A magyar társadalom az erőforrások ilyen bőségével még nem nézett szembe, nincsenek tapasztalatai, jól működő, begyakorolt demokratikus elosztási mechanizmusai. Az erőforrások évtizedekig tartó szűkössége után a versenyszférában megismerhettük azt a jelenséget, hogy jó hozamot - hihetően - ígérő célokra gyakorlatilag bármennyi pénz kapható. Természetesen azok az „allokációs mechanizmusok” - pénz- és tőkepiacok -, amelyek ezt lehetővé teszik, védik a betétesek, a befektetők pénzét. S mivel nyereséget kell termelniük, ezért érdekükben áll minél több pénzt - biztonsággal - kihelyezni, ezért „csak” egy jó terv kell. Az uniós erőforrások elosztása a szolidaritási elvre épül, hiszen célja éppen az elmaradottak támogatása, azoké, akik a versenypiacokon egyébként nem vagy csak drágán jutnának forrásokhoz. Az elosztási mechanizmus ezért alapvetően adminisztratív jellegű, ahol nem a hozamsorrendek - ha egyáltalán értelmezhetőek - döntenek arról, hogy ki kap a közösből, hanem a közösségek akaratát képviselő testületek döntései. Ezért van nagy jelentősége az elosztási mechanizmusok részletekbe menő szabályozásának, áttekinthetőségének, ellenőrizhetőségének, amit az Unió meg is követel. De ezek a rigorózus, sokszor túlbürokratizáltnak minősített folyamatok lassítják a fejlesztési döntéseket és szűkítik a megvalósítandó projektek körét. A dilemma a következő: hogyan lehet a lehető legnagyobb mértékben igénybe venni az uniós erőforrásokat és elkerülni a pályázatok romló színvonalát, amely esetlegesen azok utólagos visszafizetésével is járhat? Ehhez növelni kell a gazdaság - szakmai bükkfanyelven - abszorpciós kapacitását. Úgy vélem, hogy egy decentralizáltabb tervezési, döntési és végrehajtási szerkezet ezt inkább szolgálná, mint a nálunk hagyományos központosított szisztéma. Érveim: ha a felelősség egy valós döntési helyzetben lévő régiókra, kistérségekre épülő szerkezetben oszlana meg, akkor: - több felelősen tervező, döntő és nem csak pályázó, kérelmező szereplő lenne a rendszerben. Ez több felelősségteljes, életképes javaslat megformálásához, fenntarthatóságot szolgáló döntés meghozatalához vezethetne; - mindenki számára áttekinthetőbb döntési mechanizmus jönne létre, mert a szakmai kérdések átpolitizáltsága az országos szinttől a helyi testületek felé haladva a tapasztalatok szerint csökken, mert helyben mindenki ismer mindenkit és mindenről tud; várhatóan gördülékenyebb döntéshozatal alakulna ki a kistérségi és régiós tanácsokban azáltal, hogy a politikai együttműködési készség, a kölcsönös érdekérvényesítés esélye az alacsonyabb szinteken nagyobb. Ráadásul a demokrácia iránti bizalom növekedését is jelentené már rövid távon, ha az emberek kézzelfoghatóan éreznék a hozzájuk kötődő, általuk hozott döntések gyors megvalósulását, szemben a felülről kapott, kijárt, kilobbizott „ajándékokkal”. Most valóban lenne tétje a részvételnek a demokratikus döntéshozatalban. Ezért nagy kár, hogy - reméljük csak egyelőre nem született megállapodás az önkormányzati régiók és kistérségek (járások) létrehozataláról. (Mi is a területfejlesztés?) De más veszély is fenyegeti a fejlesztéspolitikával foglalkozó közgazdászok kedvenc kategóriáját, az „abszorpciós kapacitást”. Például az, hogy a Faragó László által kisgömböcnek csúfolt területfejlesztés bekap minden útjába kerülő fejlesztendő területet, és jó esetben szétpukkad, vagy ha nem, hát úgy megfeküdheti a gyomrát a sok mindenféle, hogy attól koldulhat a brüszszeli pénzek „lehívása”. A jelenséget magam is érzékelem, tudniillik, hogy a pénz szaga sok mindent és mindenkit a területfejlesztés közelébe vonzott. De mire kell gondolnunk, amikor területfejlesztést hallunk? Két és fél éve, a csatlakozás után közvetlenül Regionális és Területfejlesztési Hivatal névvel alakult meg az első önálló, országos hatáskörű szervezet. Már az elnevezés angolra fordításakor jelentkeztek a tartalmi bizonytalanságok. Ölelkezik ugyanis ebben a terminusban egy tudományág (territorial and spatial development), egy uniós politika elnevezése (regional development) és tartalmilag benne bujkált az állami fejlesztéspolitikánk egyik metszete is. íme: egy állami hivatal is lehet kisgömböc. A hivatal azóta már meg is szűnt, így járulva hozzá a fogalmi viták tisztázásához. Faragó László sem a tudományos diszciplínára gondolt nyilvánvalóan, amikor a feneketlen étvágyú entitásról írt. A területfejlesztés (territorial development) mint diszciplína - kívülről úgy látszik - köszöni, rendben van: én, mint fejlesztésekkel foglalkozó közgazdász nyugodtan dicsérhetem azokat, de csak azokat, akiknek ezt köszönhetjük. A szakma által többüknek odaítélt Pro Régió-díj - az elnevezés ellenére - nem az ő munkájuk hiábavalóságának kifejezése, bár a Pro Scientia Területfejlesztés talán pontosabban fedte volna érdemeiket. Nem a diszciplínára kell tehát úgy tekintenünk, mint kisgömböcre, mert bár határai nem pontosan kijelölhetőek, de territóriumai igen. Nem mondható el mindez a területfejlesztésre vonatkozó politikákról, akár uniós, akár nemzeti szinten nézzük azokat. (Az uniós gömböc) Az Unió regionális fejlesztési politikájának koncepcionális bizonytalansága természetesen rányomja a bélyegét a hazai gondolkodásra is. A világgazdasági versenyben való lemaradástól való jogos félelem egy hruscsovi „határidőre utolérjük, sőt...” típusú reakciót váltott ki az Unióban az ezredforduló környékén, amely a Lisszaboni stratégiában öltött testet. A kudarc azóta beismerve (lásd a Kok-jelentést). Az első korrekciós lépés az volt, hogy az Unió egyik legsikeresebb, az elmaradott régiók felzárkóztatását célzó politikájának forrásait egy jellegében eltérő célra, a versenyképesség növelésére terelték át. Az uniós gömböc bekapta a felzárkóztatás mellé a versenyképességet is. De reális-e az új tagországoktól és az Unió régi tagországainak legfejletlenebb régióitól várni, hogy a következő tíz évben az Unió világ legversenyképesebb térségévé váljék? Az uniós GDP Brüsszelbe befizetett 1,1 százalékának kisebbik felét átkeresztelni és átterelni versenyképesség-növelésre - félek -, legfeljebb a mérési hibahatár körüli eredményt hozhat csupán a GDP növekedésében, de jelentős területi átrendezési hatással járhat az elmaradottak hátrányára, ami morálisan is kérdéses. (A jövedelemcentralizáció szinte mindenütt 35 százalék felett van a tagországokban, és minden régi tagországban egy százalék felett van az innovációs kiadások aránya.) Be kell látni, hogy lepukkant infrastruktúrát, utat, vasutat, várost újjáépíteni merőben más, mint egy élenjáró környezetbarát autómotort kifejleszteni. Ott kell, ott lehet fokozatosan a területfejlesztés prioritásait felzárkóztatásról versenyképességre váltani, ahol a modern termelés fizikai feltételei már megépültek és az emberek képzettsége is megfelelő. Nem nehéz megjósolni, hogy a jövőben sem várható nagy eredmény az Unió versenyképességének javulásában, ha az erőfeszítések nem a munkaerőpiacok, az oktatási-szakképzési rendszerek, a K+F, a mezőgazdasági támogatások gyökeres megújítására összpontosítanak. A szolidaritás elvét megtestesítő regionális felzárkóztatási politika átfogalmazásától várni a sikert a versenyképesség javulásában, hiábavaló. A regionális felzárkóztatásra a bővítés után legalább akkora szükség van, mint tizenöt-húsz évvel ezelőtt. (A magyar gömböc) A hazai gömböcjelenség éppen fordított tartalmú, és régóta ismert: nem is a gömböcmesével, hanem a bogáncshasonlattal írható le inkább. A mindig szűkös erőforrásokért vívott küzdelem alakította ki azt a viselkedési módot, hogy akinek fejlesztési terve vagy annak álcázott egyéb pénzigénye volt, az igyekezett olyan címet, formát, megoldást találni, hogy beleférjen a keretekbe. A nem piaci elosztási mechanizmusok tipikus jelenségével állunk szemben, és ez az uniós pénzek elosztásának előttünk álló nyolc-tíz évét is végig fogja kísérni ilyen-olyan formában. Az eljárások, a döntések áttekinthetősége, nyilvánossága, társadalmi ellenőrzése nagyban segítheti azt, hogy racionális fejlesztési döntések szülessenek. Vannak ez ügyben uniós fejlesztéspolitikai irányelvek: gazdasági növekedés, innováció, foglalkoztatás növelése. De legalább ilyen fontos ekkora léptékű fejlesztési „roham” megindulásakor több csapdát is elkerülni, hosszú távra optimalizálni és nem rövid távú előnyöket nézni. Nem lenne szabad leszállóágba kerülő technológiákra költeni, el kellene kerülni a „divatokat”, lásd a biodízel-mozgalom hat-hét éve, vagy az etanolgyárdömping manapság. Talán a legfontosabb mindezen elvek közül a fenntarthatóság elvének érvényesítése: a fejlesztés eredményeként közvetlenül vagy az externális hatások által legalább áttételesen több jövedelme keletkezzék a város, a régió, az ország közösségének, mint amennyi előtte volt. (Gondoljunk csak azon gyógy- és élményfürdő fejlesztésekre, amelyek ma már veszteséget termelnek az önkormányzatnak.) (Mi lesz tíz év múlva? Vissza a jövőből) Az uniós tagsággal a nemzeti piacok közötti határok lassan teljesen eltűnnek, és ez merőben új gondolkodást kíván az országos, regionális és helyi fejlesztéspolitikában is a területiség szempontjából. A nemzeti fejlesztési tervben megfogalmazott többpólusú fejlesztéspolitika megkerülhetetlenül veti fel a nemzeti határokon átnyúló optimalizáció kérdését: mi lesz a természetes fejlődés eredményeként kialakuló helyzet tíz év múlva? Mekkorák lesznek a szerves fejlődés - tudniillik a vállalkozók, fogyasztók napi döntéseinek eredményeképpen kialakuló tényleges, „természetes” (?) régiók? Hol lesznek ezeknek a központjai? Ott, ahol az adminisztratív döntések kijelölik, vagy ott, ahol a gazdasági, tudományos, kulturális vonzáspontok ténylegesen létrejönnek? Mi lesz Miskolc és Kassa, Debrecen és Nagyvárad, Szeged és Temesvár, Észak-Dunántúl, Burgenland és Csallóköz viszonya? Melyek a „természet adta” gazdasági térségek a Kárpát-medencében? A Balkánon? Az I. világháborúig kialakult és a gazdaságok fejlődésének kedvező kereteket nyújtó területi munkamegosztás a trianoni döntésekkel megszűnt, korábban virágzó térségek perifériákká váltak mindkét oldalon, elszigetelt nemzeti piacok jöttek létre. Az elmúlt évtizedek fejlesztéspolitikái a korábbi, szocialista országokban (és hazánkban is) területileg a nemzeti határok között, tartalmilag pedig a hiánytömködésből fakadó önellátási kényszer körülményei között optimalizálódtak. Ritkán és elszigetelten alakultak ki nagyobb méretű (KGST) piacra irányuló fejlesztések (gyógyszergyártás, Ikarus), de ezek nagy része sem bizonyult életképesnek. Most - nyolcvan év után - történelmi esélyt kapunk a perifériák felszámolására. De ehhez a szomszédos kormányok, határ menti régiók, városok-kistérségek szintjein - kinek-kinek a maga szintjén - összehangolt fejlesztésekre lenne szükség. Ráadásul ugyanaz az európai fejlesztéspolitika fog érvényesülni határaink mindkét oldalán a következő tíz évben (a szerb határt kivéve). Ha van/lesz víziónk arról, hogy milyen legyen Európának ez a szeglete tíz év múlva, és ennek megfelelő fejlesztéspolitikát kovácsolunk, akkor nagyobb az esélyünk arra, hogy olyan is lesz ez a szeglet, amilyenné szeretnénk tenni. Kovács Flórián László Elekes Károly rajza (részlet) Vajda Éva Soma-díjas Vajda Éva, a Manager Magazin főszerkesztő-helyettese vehette át a kiírás szerint 37 éven aluli újságírók számára meghirdetett, az előző év legjobb „nyomozó-újságírási” teljesítményéért odaítélt Göbölyös Soma-díjat és az azzal járó egymillió forintos jutalmat a múlt héten. Cikksorozata a Magyar Telekom utódlási belharcairól szólt. A Göbölyös Soma-díjat 2002-ben Blénessy Gábor (Korridor, tv2) és Rajnai Attila (Élet és Irodalom), 2003-ban Haszán Zoltán (Népszabadság), 2004- ben Mong Attila (Figyelő, InfoRádió), 2005-ben Bogád Zoltán (Index), tavaly pedig Szabó M. István (Magyar Narancs) vehette át. Az alapítványt Göbölyös József újságíró - ahogy barátai hívták, Soma - 2000-ben bekövetkezett halála után hozták létre barátai és kollégái. (MTI) ÉLET ÉS!· IRODALOM 1