Figyelő, 1990. július-december (34. évfolyam, 27-52. szám)
1990-07-05 / 27. szám
Azok a régi szép napok... jött a szabályozás tervhivatali összehangolásának szükségességére. Ezt részben a szabályozó szervek nagy számával és egyoldalú szemléletével, részben felkészületlenségével indokolták. Az érvelésben volt is igazság, a végeredmény azonban csak a felelősség elmosása és a helyzet öszszekuszálása lett. Miközben a tervhivatal versenyt futott a napi, aktuális kérdések eldöntésében való részvételért — hiszen egy miniszter kezébe a „válságmenedzselés” adott kézzelfogható hatalmat —, eközben egyre inkább háttérbe szorult a távlati, stratégiai gondolkodás, a szorító szerkezeti problémák komplex és távlatos megoldásának keresése, az elmélyült elemzés. Bár távlati tervezés — a „válságmenedzselő” össztevékenységtől meglehetősen elszigetelve — mindvégig létezett, valós hatása és presztízse kicsi volt. Emellett az uralkodó divatok hatására maga is szerepet tévesztett, a reálgazdaság valós problémáinak tanulmányozása helyett — mintegy „újabb reformbizottságként” — figyelmét az intézményi és irányítási reformkoncepciók bemutatására koncentrálta. Sajátos csapdahelyzet volt a tervezés számára a gazdaságpolitika és a terv összefüggéseinek tisztázatlansága. A párt- és az állami vezetés sokszor átfogó gazdaságpolitikát várt a tervtől, holott az meghaladta a tervezőszerv valós hatókörét. A tervezés így a gazdaságirányítási funkció helyett vagy mellett inkább a „puffer” és a „bűnbak” szerepét töltötte be. Egyrészt el lehetett hárítani bizonyos kényes kormányzati döntéseket, mondván, hogy azt a tervezés keretein belül kell megoldani. Ezek közé kifejezetten politikai, érdekkonfliktusokkal járó problémák is bekerül- hite 8 emkor A legiffsabbak még nem akarják abbahagyni a napi játékot, mert 1951. évi játéktervüket túl akarják teljesíteni LUDAS MATYI, 1951. NOV. 9. 1990. JÚLIUS 5. SÚLYPONT MI LEGYEN A TERVEZÉSSEL? Nem kivétel a tervezéssel való szembefordulás, a tervezésellenes társadalmi érzület növekedése alól Magyarország sem. Nem véletlen tehát, hogy az új kormány első intézkedéseinek egyike a tervezés megtestesült szimbólumának, az Országos Tervhivatalnak a megszüntetése, illetve Pénzügyminisztériummal való egyesítése. A megoldás „gordiuszi” volt, a szálak kibogozása helyett azok kettévágása. Ez sem teszi azonban megkerülhetővé a magyar gazdaságirányítás problémáinak elemzését, az egyes funkciók, így a tervezés valós helyének keresését. Tervezés: rosszul cseng ez a szó manapság. Különösen Kelet-Európában, ahol kibogozhatatlanul összekötődött a pártállam mindenre kiterjedő gazdasági hatalmával, de a harmadik világban is, ahol nem tudott segíteni az eltorzított piaci és tulajdoni viszonyok között vergődő társadalom bajaii tek. Másrészt, ha ezek a döntések nem bizonyultak sikeresnek — miért bizonyultak volna, hiszen semmiféle hatáskör nem támasztotta azokat alá? —, akkor e döntéseket végül is a tervezés nyakába lehetett varrni. Hasonló természetűek voltak a pártvezetés és a tervezés között folyó, újra és újra viszatérő felelősségáthárító viták is. Már 1968 után idegen test volt a magyar gazdaságirányításban a KGST-tervkoordináció rendszere. Miközben a hazai tervezés és gazdaságirányítás egyre inkább megszabadult a részletektől, addig a KGST-forgalom keretében részletezett — több ezer tételre kiterjedő — árulistákban kellett kormányszinten megegyezni. Ráadásul — mivel a többi kelet-európai országban ez a tervező szerv feladata volt — e tevékenységet a tervhivatalra bízták, míg a nyugati kereskedelmet a Kül-, majd a Kereskedelmi Minisztériumra. Ez azt a látszatot, és néha valós „íróasztalérdeket” keltette, hogy a tervhivatal a KGST-orientáció fő szószólója, míg például a külkereskedelmi irányítás Nyugatra orientált. Természetesen ebben a felfogásban a tervek szigorú időhierarchiája — éves, ötéves, hosszú távú terv — is felbomolhat. A tervezés lényegében folyamatos tevékenység, amely a kormányzat gazdaságpolitikai szándékainak, a különböző fejlesztési elgondolások természetes megvalósítási időhorizontjának megfelelően készít dokumentumokat. A tervezésen hosszabb távú előrelátást igénylő és ennek megfelelően specifikus módszereket alkalmazó, tehát az egy-két éves időhorizontot meghaladó gazdasági prognosztikai és koncepcióalkotási tevékenységet értjük. Nincsenek tehát tervezési döntések, a tervezés keretében nem kell döntéseket hozni, a tervezési tevékenység eredménye valóban csak egy orientáló eszköz a döntésekhez. Ilyenfajta, előre gondolkodó és előrejelző tevékenységre azonban mindenfajta kormányzatnak — még a legliberálisabbnak is — szüksége van. A MÚLT ELLENTMONDÁSAI Miközben a terv direktív jellege — azaz a vállalatok számára kötelezettségeket, kötelező mutatókat tartalmazó jellege — már 22 éve megszűnt, fennmaradt a népgazdasági tervről hozott törvény, illetve minisztertanácsi határozat. Ez a kettősség ellentmondások és félreértések sorozatához vezetett. A tervezés továbbra is állami, hatalmi funkció volt, de már az ehhez szükséges eszközök nélkül, illetve rendkívül bizonytalan eszközökkel. A tervezők szerették volna részletesebben megalapozni elgondolásaikat, de a tervezés állami funkció és dokumentum jellege miatt ezt nem tehették, mert félő volt, hogy a minisztériumok minden számítást állami döntésnek tekintenek, annak minden konzekvenciájával. A vállalatok és a minisztériumok — ha érdekeik úgy kívánták — részletkérdéseket is igyekeztek belegyömöszölni a tervbe, ha viszont nem állt érdekükben, alapvető összefüggéseket is figyelmen kívül hagyhattak. Noha, ha másnak nem is, a kormány tagjainak kötelessége lett volna a terv megvalósításán munkálkodni. A tervhivatal munkája a funkcionális irányítás, főként a szabályozás irányába tolódott el. Itt viszont a funkcionális minisztériumok és főhatóságok érdekszférájával ütközött. A hetvenes évtizedben ennek ideológiai megjelenése a terv és a szabályozás elsődlegessége körüli áldatlan vita volt. A nyolcvanas évtizedben a terv presztízsének csökkenésével a vita lényegében a szabályozás javára dőlt el, így a tervhivatal önigazolási érvelésében a hangsúly áttevő. MI OLDÓDOTT MEG? Mit oldott meg a mostani átszervezés ezekből a konfliktusokból, illetve mi oldódott meg magától? Sajnos kevés. Félő, hogy az új, nagyméretű Pénzügyminisztériumban a rövid távú szemlélet még erősebb, a stratégiai szemlélet még gyengébb, még inkább „kisebbségi” helyzetbe szorított lesz. A legyengített és összevont funkcionális szervezetekkel szemben az intaktabban maradt és politikailag is felértékelődött ágazati , az ipari és kereskedelmi, valamint az agrár------tárcák nem javítják egy konzisztens gazdaságpolitika megvalósulási esélyeit. A nemzetközi ügyek szervezeti leválasztása ismét egy „puffert” képez a belgazdaság és a külgazdaság között. Mi lehet tehát a tervezés helye és szerepe az új politikai és gazdasági feltételrendszerben? A tervezés mint bürokratikus, államhatalmi tevékenység felszámolása helyes lépés. Indokolt, hogy a tervezéssel ne miniszteriális hatáskörű szerv foglalkozzék, s a tervezés dokumentumait nem kell törvény vagy kormányhatározat szintjére emelni. A tervezésnek a kormánypolitikát megalapozó, elemző, véleményező, tanácsadó funkcióvá kellene válnia. Eredményei, publikációi nemcsak a kormány, hanem a vállalatok, a lakosság, a külföldi befektetők és hitelezők informálására is szolgálhatnának. A tervező szervnek tanácsadó-intézet jellegűnek kellene lennie, ne legyenek kormányzati jogai, de ne legyen kormányzati felelőssége sem. ÖNÁLLÓ INTÉZETET Mindebből azonban az is következik, hogy ha pillanatnyi kényszerektől és ágazati szempontoktól független tervező, elemző és javaslattevő tevékenységet akarunk, akkor azt nem célszerű az adminisztratív apparátusba integrálni. Független, akár a pénzügyminiszter, akár a kormányfő felügyelete alá tartozó, de relatív önállósággal és külső kapcsolatépítési lehetőséggel rendelkező, szűk, de felkészült szakembergárdának kell ezt végeznie. E tevékenység magában foglalná: — közgazdasági — esetleg modellezési — módszerekkel a gazdaság makroökonómiai feltételrendszerének vizsgálatát, a különböző külső feltételek és különböző belső gazdaságpolitikai javaslatok hatásvizsgálatát, e javaslatok véleményezését, illetve önálló makrogazdasági forgatókönyvek, variánsok, javaslatok készítését, — az állam érdekkörébe tartozó gazdasági, tudományos, társadalmi és regionális programok előzetes szelekcióját, gazdasági, társadalmi és üzleti értékelését, más szervezetektől, befektetőktől származó hasonló projektek elemzését, véleményezését; — a társadalom, az egyes régiók és ágazatok távlati átalakulására, fejlődésére vonatkozó tanulmányok, koncepciók készítését; — végül a gazdaság és társadalom működésére és intézményrendszerére vonatkozó javaslatok kidolgozását, értékelését. A tervezés az adminisztratív-főhatósági kényszerzubbony miatt távolról sem tudta a fejlett piacgazdaságokban kidolgozott eszköztárat eddig kellőképpen felhasználni. Ami pedig a tervezés korábban oly sokszor emlegetett társadalmi érdekegyeztetési szerepét illeti, egyrészt a jövendő tervező szerv publikációi remélhetőleg túlnyomórészt mindenki számára hozzáférhetők lesznek, másrészt viszont a többpártrendszerű parlament, majd a többpártrendszerű önkormányzatok feltehetően felmentik a tervezést az alól a megoldhatatlan feladat alól, hogy helyettesítse a politikai intézményrendszer szintjén megoldatlan társadalmi érdeknyilvánítás és érdekegyeztetés feladatát. ILLÉS IVÁN KÉSZÜL AZ ÚJ PM A legutóbbi napok, hetek intenzív tárgyalásai alapján körvonalazódik a Pénzügyminisztérium új feladatköre és szervezete. A megoldás nem könnyű, mert két befolyásos —de bizonyos mértékig eltérő szemléletű — intézményt, a Pénzügyminisztériumot és az Országos Tervhivatalt kell egyesíteni. Nem is elsősorban a létszámgondok nagyok, hiszen a két, egy-két éve még egyenként is 450—500 fős intézménynek ma a szakemberek nagyarányú eláramlása miatt együttesen ennyi a létszáma. Ráadásul ebből még a többi új minisztérium, elsősorban a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma is „kikanyarít” egy darabot, tehát inkább a szakemberhiány, mint a felesleg a gond. Az új szervezetnek egyfajta „gazdasági minisztérium” funkciót kell betöltenie. Ezt azonban nem lehet a szervezetek egyszerű „összetolásával” elérni, hiszen egy, az állam beavatkozását lényegesen mérséklő piacgazdaságra készülünk fel. A szervezet átalakítása során két elvet alkalmaznak. Az egyik a pénzügypolitika különböző eszközei szerinti csoportosítás, a másik a fő jövedelemtulajdonosok — az állam, a vállalkozók és a háztartások — pénzügyi helyzetének figyelemmel kísérése. E két elvnek megfelelően az új szervezetben öt „blokkot’ ’ alakítanak ki. Az elsőt a gazdaság- és pénzügypolitika összefoglaló szervezeti egységei alkotják, amelyek az egész nemzetgazdaság összefüggés-rendszerével hivatottak foglalkozni. A második a költségvetési kiadások tervezésének, finanszírozásának blokkja, a harmadik az adópolitika, a költségvetési bevételek irányításának, kezelésének szervezete. (A kiadások és bevételek ilyen belső szervezeti „szétválasztása” tudatos, az öszszehangolásnak a minisztérium felső vezetési szintjén — nem pedig egy főosztályon belül — kell megtörténnie.) A negyedik blokk a vállalkozók, a gazdálkodó szervezetek és a háztartások pénzügyi helyzetével foglalkozik. (A szervezet kialakításában nem az ágazati elv az irányadó, csak — a sajátosságok miatt — az agrárpénzügyeket szervezik önálló főosztályba.) Végül az ötödik blokk, a jogi törvény-előkészítési kérdésekkel és az egyre növekvő jelentőségű lakossági, társadalmi, parlamenti és sajtókapcsolatokkal, a minisztérium tevékenységének publicitásávalfoglalkozik. A Pénzügyminisztérium mellett egyetlen, de szakmailag erős „háttérintézmény”, a Tervezési Intézet jönne létre, amely egyrészt magába olvasztván a Tervgazdasági Intézetet, gazdaságpolitikai és pénzügypolitikai elemzésekkel, kutatásokkal foglalkozna, másrészt magára vállalná a korábban a tervhivatalban folytatott — és a Pénzügyminisztérium hivatali kereteibe nehezebben beilleszthető — prognosztizálási, két-három éven túlnyúló távlati tervezési, társadalmi tervezési és regionális tervezési tevékenységet. —si— 3