Magyar Közigazgatás, 1998 (48. évfolyam, 1-12. szám)
1998-01-01 / 1. szám
2 MAGYAR KÖZIGAZGATÁS CSEH LAJOSNÉ DR. hivatalvezető-helyettes DR. SZABÓ LAJOS hivatalvezető Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének terjedelme, az ellenőrzés köréből kivont ügyek I. Az ellenőrzés terjedelme 1. A jelenlegi önkormányzati törvényességi ellenőrzési munka gyakorlatának és jellemző munkamódszereinek feltárása során alapvető jelentőségű megállapítani a törvényességi ellenőrzés tárgyát, vagyis „kit és mit ellenőriz” az önkormányzatoknál a közigazgatási hivatal vezetője. Mi a törvényességi ellenőrzés tárgya, mire terjed ki a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének a hatásköre - ez az a kérdés, amit e fejezetben körüljárunk. A válasz láthatólag egyszerűnek tűnik: a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére, mégpedig a helyi önkormányzatok szervezetére, működésére, döntéshozatali eljárására és a döntéseire terjed ki a törvényességi ellenőrzés. A lényeget meghatározza az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének c) pontja, nevezetesen „a kormány a belügyminiszter közreműködésével biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését”, hasonló tartalommal rögzíti az Ötv. 98. § (2) bekezdésének a) pontja és a (3) bekezdése is. A valóság azonban árnyaltabb. Csak mélyebb elemzéssel állapítható meg az ellenőrzés pontos tárgya, a törvényességi ellenőrzési hatáskör terjedelme. Alaptétel pedig: minden állami szerv csak a részére biztosított hatáskörben járhat el, nem lépheti azt túl. Ahhoz, hogy valóban egzakt választ adjunk a feltett kérdésekre, több tényezőt kell tisztáznunk. Vizsgálnunk kell többek között: az önkormányzati döntéshozók körét, az önkormányzat szervezetét, az önkormányzati döntések típusait, a döntéssel szemben igénybe vehető jogorvoslati eljárásokat és eszközöket, a döntéshozatal eljárási szabályait, a döntés nyomán jelentkező törvénysértés morális hatását, a döntés hiányának (mulasztás) a következményét, az önkormányzat működésének egészét. a) Az önkormányzati döntéshozók oldaláról vizsgálva a törvényességi kontrollal érintettek körét, a következők állapíthatók meg: Az Ötv. 2. § (2) bekezdése szerint önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete és annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, a társulása, a polgármester, illetőleg a helyi népszavazás hozhat. Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg. Ebből eredően tehát a polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke nemcsak a képviselő-testülettől átruházott hatáskörben, hanem saját jogán is hozhat önkormányzati döntést. b) Az önkormányzat szervezetét tekintve - az Ötv. 9. § (2) bekezdése szerint - a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottsága, a részönkormányzat testülete és a képviselő-testület hivatala. E szervek közül a képviselő-testület hivatala nem rendelkezik önkormányzati döntéshozatali hatáskörrel, csak a döntés-előkészítésben jár el és a testületi működéssel kapcsolatos szervezési feladatokat végzi, továbbá az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésében és végrehajtásában vesz részt. Mivel nem önkormányzati döntéshozó, így nem tartozik a törvényességi ellenőrzés hatálya alá. Ugyanakkor a döntés-előkészítés egyes előírásainak betartása - a döntéshozatal eljárási szabályainak vizsgálata során - éppen a képviselő-testület hivatala tevékenysége révén állapítható meg (pl. a kötelezően előírt véleményezések beszerzése a kinevezések előtt vagy oktatási intézmények összevonása előtt). c) Az önkormányzati döntések oldaláról a vizsgálandó aktusok a képviselő-testület rendeletei és határozatai, a bizottságok, a társulások határozatai, a polgármester határozatai, a részönkormányzat testületének és a kisebbségi önkormányzat testületének határozatai. A rendeletek ellenőrzése vonatkozásában teljes a kör, hiszen az önkormányzat rendeletei tekintetében nincsenek további szűkítő, ún. kivett esetek, amelyeket - a későbbiekben kifejtettek szerint - a határozatok jogszerűségének megítélésénél figyelembe kell venni. Az ellenőrzés szempontjából nincs jelentősége sem a rendelet tárgyának, sem tartalmának és annak sem, hogy a döntést kihirdették-e. Ez utóbbi tényező jelentős abból a szempontból, hogy az elfogadott, de ki nem hirdetett „rendelet” esetében az Alkotmánybíróságnál felülvizsgálati indítvány nem kezdeményezhető. Álláspontunk szerint téves az a törvényességi ellenőrzési gyakorlat, amely szerint az önkormányzati rendelet csak a kihirdetése után vonható a törvényességi ellenőrzés körébe, és addig az nem ellenőrizhető. Való igaz, hogy az önkormányzati rendelet érvényességi feltétele a kihirdetés, enélkül a döntés „mint jogszabály” nem létezik. Vitathatatlan azonban az is, hogy a képviselő-testület döntést hozott, a javasolt normaszöveget - a megfelelő formában az előírt számú igen szavazattal - elfogadta. Megítélésünk szerint